樊 鹏
习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上指出，“‘十四五’时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，我国将进入新发展阶段”。新发展阶段，我国的国家治理面临全新的内外部环境，需要适应新的治理任务与风险挑战，确立更高要求和更高标准。
适应高质量发展阶段的高效能治理能力
2020年7月30日召开的中共中央政治局会议全面分析了国际国内发展大势，指出“我国已进入高质量发展阶段”。从高速增长阶段转向高质量发展阶段，再到进入高质量发展阶段，不仅是中国经济发展进程中具有划时代意义的事件，而且在社会和政治层面同样产生了重大影响。深刻认识“我国已进入高质量发展阶段”的丰富内涵，是新发展阶段针对推进国家治理现代化提出新目标和作出新部署的重要前提。
从国内来看，当前我国的工业化、城镇化和市场化得到不断发展和深入推进，我国城镇化率已经从1980年的19.39%发展到2019年的60.60%，但发展的不充分、不均衡等问题依然显著，发展的差异性格局和治理的层次性需求将长期存在。在已经实现较高城市化率的地区，无论是福利保障均等化还是居民消费占比都没有达到预期的效果，城市化的质量还不够高，服务于更稳定的城市化人口结构和更高质量要素聚集的制度支撑还不够完善。因此，有必要进一步深化包括户籍制度和教育制度在内的各项制度改革，更好促进人口自由流动和城市人口的长期稳定居住；进一步优化公共服务和基础设施的数量、质量与结构，实现经济高质量发展、生活宜居与社会公平正义的和谐统一；进一步释放包括税制改革在内的制度红利，减少社会负担，增加社会就业，同时提升高质量发展的科技含量。
新发展阶段，我国的国家治理不仅需要担负发展中国家普遍面临的继续推动工业化和高质量城镇化发展的任务，而且要面对较充分的工业化和城镇化之后的治理挑战，包括破解特大城市治理难的任务，协调不同性质、不同主体和不同层次利益关系等治理任务，并将迎来一系列具有“后小康”特征的治理任务。随着人民群众对美好生活的需求不断提高，他们不仅会期待更高的治理效率，而且对于治理的形式和公共产品供给的多样性也提出了更高要求。高质量发展，在国家治理层面就是要顺应人民美好生活需要而非单纯的物质文化需要，全面满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要。相对于原有模式来说，这意味着更高质量、更有效率、更加精细、更加公平也更加安全的公共产品供给。
今年5月22日，习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时，创造性地提出了“高效能治理”的重要概念，强调要“有针对性地部署对高质量发展、高效能治理具有牵引性的重大规划、重大改革、重大政策”。这是总书记对治理问题的更深入思考和战略部署，为新发展阶段深化治理领域的系统改革，提出了新的目标要求和重要遵循。高效能治理就是适应高质量发展阶段的要求，使制度威力和制度效能得到更加充分发挥的治理模式，要能够针对治理领域出现的碎片化、割裂化、条块化等问题，以及各领域改革中不配套不协调、各方面改革措施间相互牵扯相互抵触等问题，加强机构设置和制度运行的顶层设计和整体谋划，进一步提升治理的系统性、整体性、协同性。
适应社会组织系统变革的灵活调整能力
伴随着城镇化进程，中国的人口结构与社会组织系统正在加速变革。根据国家统计局公布的数据，2019年全国人户分离人口（即居住地和户口登记地不在同一个乡镇街道且离开户口登记地半年以上的人口）2.80亿人，其中流动人口高达2.36亿人；经过数十年市场导向的改革，中国的人口就业结构也已经发生根本转变。2018年城镇就业人口43419万人，其中国有单位就业人员约5740万人，后者占城镇就业人口总量的比重仅为13.2%。这意味大多数居民转移到非公有部门就业。如果说农民工和巨大的人口流动打破了相对集中的经济系统和战时指挥系统，那么持续的城镇化进程则在较大程度上重塑了中国的社会组织系统，这一系统的核心特征可以理解为某种意义上的高度复杂化。
美国学者斯坦利·麦克里斯特尔认为，传统的建立在“复杂”体系基础上的“科学管理”，应当让位于更加“错综复杂”基础上的治理模式。他指出，复杂的事物并不难管理，它虽然有很多个部分构成，但是这些部分通常都是以比较简单的方式彼此连接的，即使是内燃机这样的复杂装置，也可以被分解成许多有着内在联系的小部件。一旦设备中的某个部分被激活或改变，我们就能够比较确定地推测接下来会发生什么。但是错综复杂和复杂不同，它也含有很多个部分，但是部分与部分之间的关联性更强、更多，互动的密度更高、更活跃。如果说复杂系统的特征是“线性运行”，那么错综复杂系统的特征就是“非线性运行”。
高度风险化和模糊化将成为未来社会组织形态的主要特征，大都市就是国家治理高度风险化、模糊化特征的集中体现，城市治理就是这样一个具备错综复杂特征的现象综合体。在人口、信息、科技高度集聚的城市化空间，包括观念、组织、技术在内的一系列社会发展条件的变革，将推动形成更加复杂的治理环境。截至2019年底，全国人口规模突破千万的城市已经达到16座，中国拥有世界级的超级大都市集群。新发展阶段，中国城镇化将继续深化发展，在未来可能实施的以中心城市带动都市圈和城市群的发展战略下，城市人口将会进一步集聚，城市化质量和形态将更趋复杂化。大都市地区要素多样性的构成，社会组织系统的裂变聚合，以及市民精神秩序的变化等，对于新发展阶段的国家治理将产生非常重要的影响。
新发展阶段国家治理将呈现相对风险化和模糊化的特征，未来国家治理的任务和工具都将发生重大变化。如果说传统治理体系强调结构化的线性管理与效率优先，那么在高度复杂化和模糊化的治理环境中，灵活的适应和调整能力则是对治理体系的优先要求。为此，除了要用韧性思维应对治理的不确定性外，最重要的是从全新场景的治理试验中总结治理经验，尤其要针对基层治理的微观界面，持续改革治理的组织结构与治理方式。对于一些重要领域的治理，需要果断打破层级架构，构建更加健全的全信息网状组织。一个拥有抗风险能力的治理结构，还需要构建更加广泛的利益和风险的共享机制，以便在面临不确定性考验时，有更多利益相关者共同参与治理风险研判，共同构筑起更为有效的治理体系和治理防线。
适应重大社会风险防范的预测预警能力
近年来国家治理领域出现了一系列重大风险和考验，这些风险考验不仅影响范围广、风险程度深，而且具有一些新的特征，各领域风险叠加、矛盾相互交织的总体特点也进一步增强。受高度流动性和信息技术互联互通等因素的影响，个别领域的风险还呈现出更强烈的“跨界”特征，各领域风险爆发后次生灾害的溢出效应明显，容易形成具有某种总体性和系统性影响的风险类型。有些社会风险和公共危机甚至具有极强的国际化影响力，处置过程需要更加有力的区域联动、领域联动和制度联动。这些现象预示着，新发展阶段我国国家治理现代化需要更好适应风险社会的管理。
意大利政治哲学家吉奥乔·阿甘本（G. Agamben）在《例外状态》（State of Exception）一书中就曾提出，包括大规模地质灾害、生产安全、流行病等在内的各类社会灾害与公共危机事件频发，将成为推动国家权力结构和制度形态演变的重要动因，专业化的灾害管理能力将成为政治制度较量和治理能力比拼的重要维度。然而，由于信息的高度不对称，指数级的复杂性问题，以及留给决策者的时间与空间限制，在重大的社会灾害与风险面前，往往会形成单方面或局部的制度体系无力应对的局面。更需要警惕的是，整体性风险可能会演化为某种“超负荷危机”或“深度不确定性事件”。
以新冠肺炎疫情为例，此次疫情影响范围极为广泛，涉及全国各地区、社会各方面，牵一发而动全身，可视为某种“深度不确定性事件”和超负荷危机的典型案例。从国家治理的角度来看，这样一个前所未有的突发性大规模烈性呼吸系统传染病，其应对事实上几乎超过了现有体制、制度和机构人员的承载力，对国家治理体系和治理能力造成严重冲击，对一系列系统功能造成严重影响。
面临重大风险和考验时，要赢得主动，最重要的就是要提高对各类风险的预测预警能力。习近平总书记曾经指出：“没有意识到风险是最大的风险”，新发展阶段推进国家治理体系和治理能力现代化，需要着重提高对重大风险类型特征与内在规律的认识，加强对国家治理理论和治理实践的整体性理解和研究，全面提高风险的预测预警能力和分析判断能力。在这一过程中，要坚持底线思维，善于学习用科学思维应对小概率事件，用假设的“有”取代暂时的“无”，才能及时发现、有效处置可能出现的重大风险与考验。
在具体的治理实践层面，新发展阶段的国家治理还需要着力培育和开发符合新型风险考验内涵与特点的新理念、新方法与新工具，围绕基本可预期的风险类型构建一套系统严密的战略和举措，除了风险危机的预测预警机制外，还包括风险防范的宏观制度体系的顶层设计、防范社会风险的战略思路安排、区域治理体系的全域化管理、资源保障体系的全要素管理、社会化和市场化资源配置空间管理以及微观层面的治理策略与技术支撑等环节，系统推动重大风险防范治理体系和能力的升级。
适应新技术革命变革的智能化应用能力
在第四次工业革命背景下，人工智能、区块链、云计算、5G和大数据等新一代信息技术的快速发展与融合，使得当今社会正在发展成为一个集物理与数字、线上与线下高度融合的世界。以数字化基础设施和数字化产业生态为代表的“新基建”，将促进更多领域和更多行业的数字化转型和智能升级。与此同时，伴随着以新技术融合为核心利器的新技术企业群体的加速崛起，新一代数字技术的应用向更广泛的领域延伸，尤其是技术在公共领域的应用，极大丰富了公共治理的工具，使公共行为同技术组织的运营几乎密不可分。
新技术革命以及新技术在公共治理领域的广泛应用，为国家治理体系各领域的改革创新提供了重要契机，新发展阶段国家治理现代化需要强化技术革命背景下的智能化应用能力。新冠肺炎疫情防控中新技术企业的参与，可以视为我国应对突发性公共卫生事件的现象级事件，标志着新技术企业已经成为危机管理和公共治理的重要主体，未来更多政府公共行为将同新技术企业的运营和支持密不可分。
新技术环境下，海量数据正在成为支撑各类数字技术应用的“燃油”，数字化技术逐渐成为社会治理和公共治理的重要工具，科技进步也在很大程度上推动着治理结构和治理能力的发展演进。在政府内部，治理领域的智能化应用需要政府部门协同联合技术企业和技术组织，从而实现对数据更全面、多元、高效的掌握与运用；需要利用数字新基建构建平台化社会化新型数据治理组织，提高基于大数据集成和大数据分析的高效协同精准的治理效能。
以政府管理为例，通过云化平台和区块链等数字化共享与融合技术构建政府“数字平台”，可以有效推进全国范围政府数据的汇聚融合，可以有效完善政务数据的共享交换与安全保护，打通政府体系之间的部门数据流通的闭环。通过全面采集各种互联网数据，结合大数据与人工智能技术，还有助于对社会问题与社会风险进行预测预警，提高对事件的溯源与分析能力。基于大数据构建多主体协同、信息均衡、数据驱动的智能化社会治理体系，将成为社会治理领域新的发展趋势。
伴随着大数据时代治理环境复杂化、治理诉求多元化和治理场景的网络化，“软件”系统支撑问题将成为国家治理的核心任务。“软件”系统的核心是去中心化或弱中心化管理，是资源的智能化配置与分布式管理，这意味着原有国家硬权力系统和管理层被压缩将成为未来趋势。
新技术的使用同当前社会运行规则之间的冲突也是显而易见的。新技术权力深植于公众日常生活，掌握海量数据和市场交易信息，未来关系国计民生的各项公共数据管理将加速从封闭逐步过渡到有效开放，意味着完全中心化的决策将逐步释放给技术企业参与的“弱中心”管理体系。如何更好保护公民隐私数据和公共数据安全，如何加强对新技术应用可能产生的次生灾害的防控，也是新发展阶段必须考虑的问题。对此，有必要适时启动政府治理与新技术企业协同治理的顶层设计与相关规划，建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理和公共治理的制度规则，加速推进数字化政府建设，构筑有新技术企业参与的全新公共治理架构和更高效率的协同治理机制。
【本文作者为中国社会科学院政治学研究所研究员】